La brecha que Chile todavía no mide, por Guillermo Vergara P.

EL LIBERO – Cada cierto tiempo ocurre lo mismo: una obra se retrasa durante años, una ruta queda interrumpida por un sistema frontal, un hospital demora más de lo previsto, un proyecto que parecía prioritario deja de responder a las necesidades del territorio cuando finalmente entra en operación. Entonces comienza la búsqueda de responsables; faltaron recursos, hubo demasiados permisos, se judicializó la iniciativa, cambió el gobierno, falló la coordinación. Siempre existe una explicación.

Sin embargo, después de observar durante años la forma en que el Estado planifica, ejecuta y administra infraestructura, tengo la impresión de que esas respuestas, aun siendo ciertas, describen solo la superficie del problema.

La pregunta relevante no es por qué falló ese proyecto. La verdadera pregunta es por qué proyectos tan distintos, ejecutados por instituciones diferentes y en contextos diversos, terminan tropezando con dificultades sorprendentemente parecidas.

Cuando fenómenos distintos producen resultados similares, normalmente no estamos frente a un problema sectorial, estamos frente a un problema de sistema.

Durante décadas, Chile construyó una institucionalidad pública que ha sido reconocida dentro y fuera del país. Desarrolló un sistema robusto de evaluación social de inversiones, consolidó un Ministerio de Obras Públicas con altas capacidades técnicas, creó uno de los modelos de concesiones más exitosos de América Latina y, recientemente, elaboró el Plan Nacional de Infraestructura Pública 2025-2055, el ejercicio de planificación más ambicioso realizado hasta ahora para proyectar las necesidades del país hacia las próximas décadas.

No partimos desde la improvisación, y tampoco desde la ausencia de instituciones. Mucho menos desde la falta de conocimiento técnico. Por eso resulta llamativo que, pese a disponer de mejores capacidades que hace veinte años, la sensación de lentitud, fragmentación e insuficiente capacidad de respuesta continúe creciendo. Quizás eso ocurre porque seguimos intentando resolver los problemas del presente con una pregunta que pertenecía al pasado.

Durante buena parte del siglo XX, la discusión sobre infraestructura consistía en identificar qué obras faltaba construir, era una pregunta correcta. Chile necesitaba carreteras, embalses, hospitales, aeropuertos, puertos y sistemas de agua potable para sostener su desarrollo. La brecha principal era física, pero hoy esa realidad es distinta.

El desafío ya no consiste solo en construir más infraestructura. Consiste, sobre todo, en lograr que llegue cuando todavía es necesaria, que siga siendo útil cuando cambian las condiciones que le dieron origen y que pueda adaptarse a un entorno que evoluciona cada vez más rápido.

Ese cambio parece menor. En realidad, transforma completamente el problema. Porque deja de poner el foco en las obras y comienza a ponerlo en la capacidad del Estado. Y esa es, a mi juicio, la discusión que todavía no hemos instalado.

Seguimos hablando de déficit de infraestructura, cuando el principal déficit comienza a ser otro. El déficit de capacidad para convertir decisiones públicas en resultados oportunos. Esa diferencia importa, y mucho.

Porque un país puede elaborar excelentes planes, priorizar correctamente sus inversiones, disponer de profesionales altamente calificados y asignar recursos significativos. Sin embargo, si cada una de esas capacidades opera como una etapa independiente, el resultado colectivo seguirá estando por debajo de su potencial.

La infraestructura no fracasa únicamente cuando un puente colapsa o una carretera se corta. También fracasa cuando un proyecto demora tanto que el territorio cambia antes de que la obra entre en funcionamiento. Fracasa cuando la experiencia obtenida durante la operación nunca vuelve a influir en la planificación de los proyectos siguientes. Fracasa cuando las instituciones funcionan correctamente por separado, pero el sistema completo deja de aprender como un solo organismo.

Y ese tipo de problemas no se resuelve simplemente construyendo más infraestructura, se resuelve construyendo algo mucho más difícil; capacidad estatal.

La capacidad estatal suele entenderse como un concepto abstracto, reservado para especialistas en administración pública. Sin embargo, sus efectos son profundamente cotidianos. Se expresa en la velocidad con que una emergencia moviliza recursos, en la capacidad de coordinar instituciones de distintos niveles del Estado, en la posibilidad de corregir un proyecto cuando la realidad cambia sin necesidad de comenzar nuevamente. En definitiva, se expresa en la distancia que existe entre una decisión y el resultado que esa decisión produce. Ese espacio ha recibido mucha menos atención que la propia infraestructura.

Durante años perfeccionamos los instrumentos para decidir qué construir. Desarrollamos metodologías para evaluar proyectos, priorizar inversiones y asignar recursos públicos, pero dedicamos mucho menos esfuerzo a comprender cómo esas decisiones evolucionan una vez que abandonan el papel y entran en contacto con la complejidad del territorio.

Ahí comienza la verdadera vida de una política pública. Porque ningún proyecto existe en un ambiente controlado.

Mientras una carretera se construye, cambian los patrones de movilidad. Mientras un embalse avanza, cambian las condiciones hidrológicas. Mientras un hospital se diseña, evoluciona la tecnología médica. Mientras una infraestructura crítica entra en operación, aparecen nuevos riesgos climáticos, nuevas exigencias ambientales, nuevas dinámicas demográficas y nuevas expectativas ciudadanas que crecen a diario.

El problema no es que el entorno cambie. El problema sería esperar que las instituciones sigan actuando como si ese cambio no existiera.

Durante décadas diseñamos modelos extraordinariamente eficientes para administrar un mundo relativamente estable. La lógica era clara: planificar, ejecutar, operar y conservar. Cada etapa tenía sus procedimientos, sus responsables y sus mecanismos de control.

Ese modelo permitió construir gran parte del Chile moderno, pero hoy enfrentamos una realidad distinta. Vivimos en un entorno donde la incertidumbre dejó de ser una excepción para convertirse en una condición permanente de funcionamiento.

Eso obliga a formular una pregunta diferente. No cuánto resiste una infraestructura. Sino cuánto aprende el sistema que la gobierna. Esa diferencia cambia completamente la conversación.

Una carretera no genera valor únicamente porque fue bien diseñada. Lo genera porque existe una institucionalidad capaz de observar cómo se comporta, cómo puede detectar nuevas demandas, cómo incorpora información proveniente de su operación, y como esta, es capaz de traducir ese aprendizaje en mejores decisiones.

Lo mismo ocurre con un puerto, un aeropuerto, una red de agua potable o un hospital. La infraestructura deja de ser un activo estático, y pasa a formar parte de un sistema vivo. Y todo sistema vivo depende menos de la perfección inicial de su diseño, que de su capacidad para adaptarse mientras evoluciona.

Por eso creo que el principal desafío institucional de Chile durante las próximas décadas no será simplemente acelerar la ejecución de proyectos. Ese seguirá siendo un objetivo importante, pero insuficiente. El verdadero desafío consistirá en desarrollar una capacidad estatal que aprenda de manera continua.

Un Estado que no entienda la planificación como el inicio de una secuencia lineal, sino como el primer momento de un ciclo permanente de observación, ejecución, evaluación, adaptación y aprendizaje. Un Estado donde la experiencia acumulada durante la operación de la infraestructura deje de perderse en informes dispersos y se transforme en conocimiento institucional capaz de mejorar las decisiones siguientes.

En ese punto aparece una idea que, probablemente, marcará la próxima etapa de la gestión pública. La infraestructura del siglo XXI ya no puede concebirse únicamente como un conjunto de obras. Debe entenderse como un sistema adaptativo.

No porque las carreteras cambien por sí solas ni porque los puentes aprendan, sino porque las instituciones que los planifican, administran y operan necesitan hacerlo.

La verdadera infraestructura estratégica de un país ya no está compuesta solamente por hormigón, acero o asfalto. También está formada por la inteligencia institucional que permite que esas inversiones continúen generando valor cuando el territorio se transforma, cuando el mundo cambia.

Quizás el error más persistente de nuestra discusión pública ha sido creer que el desarrollo depende exclusivamente de las decisiones que somos capaces de tomar. No depende solo de eso. Depende, sobre todo, de la capacidad institucional para ejecutarlas, corregirlas y sostenerlas en el tiempo.

Durante años hemos discutido si Chile necesita más carreteras, más hospitales, más embalses o más infraestructura ferroviaria. Todas esas conversaciones seguirán siendo necesarias, pero existe una pregunta previa que condiciona a todas las demás y que rara vez ocupa el centro del debate.

¿Qué tan preparado está el Estado para gobernar sistemas que cambian más rápido que las instituciones encargadas de administrarlos?

Esa es, probablemente, la verdadera frontera del desarrollo. Porque la infraestructura ya no puede entenderse únicamente como un conjunto de activos físicos. Cada carretera conecta cadenas logísticas; cada puerto articula mercados internacionales; cada embalse depende de un clima cada vez más incierto; cada hospital opera dentro de un sistema sanitario sometido a transformaciones tecnológicas y demográficas permanentes.

Las obras siguen siendo las mismas, lo que cambió fue el entorno en que deben producir valor. Y cuando cambia el entorno, también debe cambiar la forma en que el Estado aprende.

Durante mucho tiempo medimos el éxito por la capacidad de inaugurar infraestructura. En las próximas décadas tendremos que comenzar a medir algo mucho más difícil: la capacidad de nuestras instituciones para mantener esa infraestructura vigente, útil y resiliente frente a un país en permanente transformación. Ese cambio de mirada tiene consecuencias profundas.

Significa comprender que la verdadera competitividad de un país ya no depende únicamente de cuánto invierte, sino de cuánto aprende. Depende de su capacidad para convertir la experiencia acumulada en mejores decisiones; para integrar información hoy dispersa; para coordinar instituciones que continúan operando con lógicas fragmentadas; y para hacer de la adaptación una capacidad permanente del Estado, no una reacción improvisada frente a cada crisis.

Esa es la diferencia entre administrar obras y gobernar infraestructura. La primera consiste en ejecutar proyectos, y la segunda, en desarrollar una inteligencia institucional capaz de acompañarlos durante todo su ciclo de vida. No es una diferencia semántica, es en definitiva un cambio de paradigma.

Los países que lideren la próxima etapa del desarrollo no serán necesariamente aquellos que construyan más rápido ni los que gasten más recursos públicos. Serán aquellos que logren que cada proyecto fortalezca la capacidad del Estado para ejecutar mejor el siguiente; donde la experiencia no termine archivada en un informe, sino incorporada como conocimiento institucional; donde la infraestructura deje de ser el punto final de una inversión y pase a convertirse en el punto de partida de un proceso continuo de aprendizaje.

Quizás por eso la brecha más importante que enfrenta Chile ya no aparece en los mapas de conectividad, en los déficits de inversión ni en las carteras de proyectos. Es una brecha mucho menos visible. La distancia entre las decisiones que el Estado es capaz de tomar y los resultados que efectivamente logra producir.

Reducir esa distancia será, probablemente, la tarea institucional más importante de las próximas décadas. Porque el desarrollo del siglo XXI ya no dependerá únicamente de la infraestructura que seamos capaces de construir. Dependerá, sobre todo, del Estado que seamos capaces de construir para gobernarla.

La infraestructura seguirá siendo indispensable, pero la verdadera obra estratégica de Chile será su capacidad para convertir decisiones en resultados.

Ver artículo

Fuente: El Libero, Lunes 24 de Agosto de 2026